Artigo: “A Advocacia Pública de Estado e o Controle da Legalidade dos Atos da Administração Pública”, por Thiago Alencar Alves Pereira

Aproxima-se mais um dia nacional de homenagem a advocacia pública de Estado, função essencial a administração da justiça, mas ainda distante do conhecimento da sociedade.

A data foi lançada pela Lei nº 12.636, de 14 de maio de 2012, como forma de prestigiar aqueles que, diuturnamente, defendendo o patrimônio público, defendem o povo brasileiro.

É que todo poder emana do povo. Está na Constituição da República, de 05 de outubro de 1988.

E a Constituição representa a capacidade popular de limitar o poder estatal.

Ou seja, à advocacia pública de Estado foi concedida, pelo povo, a atribuição de opinar sobre o direito em âmbito administrativo.

Sendo assim, é de importância solar falarmos sobre o principal papel da advocacia pública de Estado: o controle de legalidade dos atos da administração.

E porque a advocacia de Estado pode controlar os atos da administração pública? Porque a Lei Maior assim determinou no artigo 132:

Art. 132. Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, organizados em carreira, na qual o ingresso dependerá de concurso público de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em todas as suas fases, exercerão a representação judicial e a consultoria jurídica das respectivas unidades federadas. (grifos não originais)

Ao exercer a consultoria jurídica dos entes federados, a advocacia pública de Estado se manifesta, juridicamente, sobre a melhor, ou melhores, opção a ser seguida pelo gestor público.

Acaba, portanto, por exercer um papel de controle de legalidade, já que a consultoria deve ter esteio no sistema jurídico nacional, regional ou local.

Mais. A legalidade é a bússola da administração pública. Ela somente pode agir secundum legem, diga-se, fica veemente proibida a atuação contra a lei ou além dos limites da lei.

O professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Procurador do Estado do Rio de Janeiro, jurista a quem tenho profunda admiração, leciona:

“O importante é observar-se aqui a juridicidade, ou seja: uma vez cometida ao Estado, qualquer atividade administrativa pública passa a estar sujeita integralmente ao Direito, variando, embora, o conteúdo e a extensão dessa vinculação. Em consequência, a função administrativa não poderá ser exercida sem prévia e expressa admissibilidade na ordem jurídica, embora para alguns, que entendem que a função administrativa não se propõe a realizar fins de Direito, mas a atingir fins de fato determinados pelo Estado, sejam de opinião que ela possa ser exercida praeter legem, proibida apenas sua atuação contra legem.” ¹ (grifos não originais)

Note que a doutrina segue apenas o que o povo, detentor do poder estatal, definiu na Constituição de Outubro:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […] (grifos não originais)

É ordem constitucional a observância da legalidade no agir público.

Vou além. É dever Estatal caminhar conforme a Constituição Federal.

Neste sentir, a advocacia de Estado deve, além de opinar sobre a lei, opinar sobre a constitucionalidade da lei.

Como dito outrora, é a Constituição da República o ápice normativo do nosso país, não podendo o gestor público trilhar rumos que desobedeçam a uma determinação do povo brasileiro.

Daí falarmos atualmente em Constitucionalidade do Direito Administrativo, exigindo do administrador público ainda mais capacidade técnica.

O Ministro Luis Roberto Barroso², ex Procurador do Estado do Rio de Janeiro, explica:

“O Direito Constitucional e o Direito Administrativo têm origem e objetivos comuns: o advento do liberalismo e a necessidade de limitação do poder do Estado. Nada obstante, percorreram ambos trajetórias bem diversas, sob influência do paradigma francês. De fato, o Direito Constitucional passou o século XIX e a primeira metade do século XX associado às categorias da política, destituído de força normativa e aplicabilidade direta e imediata. […] Por fim, mais decisivo do que tudo para a constitucionalização do Direito Administrativo foi a incidência no seu domínio dos princípios constitucionais — não apenas os específicos, mas sobretudo os de caráter geral, que se irradiam por todo o sistema jurídico. Também aqui, a partir da centralidade da dignidade humana e da preservação dos direitos fundamentais, alterou-se a qualidade das relações entre Administração e administrado, com a superação ou reformulação de paradigmas tradicionais.54 Dentre eles é possível destacar: […]

b) a vinculação do administrador à Constituição e não apenas à lei ordinária Supera-se, aqui, a idéia restrita de vinculação positiva do administrador à lei, na leitura convencional do princípio da legalidade, pela qual sua atuação estava pautada por aquilo que o legislador determinasse ou autorizasse. O administrador pode e deve atuar tendo por fundamento direto a Constituição e independentemente, em muitos casos, de qualquer manifestação do legislador ordinário. O princípio da legalidade transmuda-se, assim, em princípio da constitucionalidade ou, talvez mais propriamente, em princípio da juridicidade, compreendendo sua subordinação à Constituição e à lei, nessa ordem.” (grifos não originais)

A manifestação normativa mais recente dessa evolução é a Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015, conhecida por “código de processo civil”. Nesta, encontra-se artigos que replicam o que já está presente na Lex Mater: “Não se excluirá da apreciação jurisdicional ameaça ou lesão a direito”, “As partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa” e “Ao aplicar o ordenamento jurídico, o juiz atenderá aos fins sociais e às exigências do bem comum, resguardando e promovendo a dignidade da pessoa humana e observando a proporcionalidade, a razoabilidade, a legalidade, a publicidade e a eficiência”.

A advocacia pública de Estado, então, assume papel ainda mais relevante nas políticas públicas a serem implementadas pela administração pública, pois exerce típica função de manutenção da segurança jurídica, ao lado das demais Procuraturas Constitucionais³ – advocacias públicas (Ministério Público – advocacia da sociedade – e Defensoria Pública – advocacia dos necessitados).

Embora desconhecida por muitos, é inegável a relevante função desempenhada pela Advocacia Pública de Estado, assim nominada, neste singelo escrito, para diferenciá-la das demais Procuraturas Constitucionais.

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¹ Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial – 16. ed. rev. e atual. – Rio de Janeiro : Forense, 2014. p. 80.

² Barroso, Luís Roberto. A constitucionalização do direito e suas repercussões no âmbito administrativo. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de; MARQUES NETO, Floriano de Azevedo (Coord.). Direito administrativo e seus novos paradigmas. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p. 31-63. ISBN 978-85-7700-186-6.

³ Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. As funções essenciais à Justiça e as Procuraturas Constitucionais. Revista de informação legislativa, v. 29, n. 116, p. 79-102, out./dez. 1992 | Revista de direito da Procuradoria